建設部副部長 仇保興

　　我國將在2010年前后進入城市化國家，50%的人口將居住在城市，多數外商投資將集中在城市，越來越多的農民將移居到城市，大部分國內外游客要進入城市，城市無疑體現了國家的競爭力。而當前我國80%—90%的社會案件、社會問題發生在城市。所以，能不能在高速的城鎮化進程中建立與之相適應的城市管理新模式，是擺在城市管理部門面前的一個重要課題。

　　一、當前我國城市管理領域存在的主要問題

　　一是人民群眾對城市優質公共空間的需求與落后的城市管理手段之間的矛盾。城市公共空間是市民最寶貴的資產，是城市生活質量、生態環境的主要載體。為人民群眾提供優質的公共空間是政府不可推卸的責任。但是，由于大多數城市政府在管理能力、政策法規、技術裝備、信息收集與處理措施等方面準備不足，使城市管理出現盲區。許多傳統的“門前三包”不到位的地方成了“臟、亂、差”的代名詞，許多城鄉結合部和“城中村”成為中國式的“貧民窟”。

　　二是突擊性管理方式引發干群之間的矛盾。如果把城市看成一個人，城管部門就好比是醫生。如果醫生對于患者不是預防在先，有了小病不予理睬，等到小病變成癌癥才動大手術，就不是維護患者利益的態度。城市管理也是這樣。如對于流動商販亂設攤位等現象，我們的城管部門往往不是事先進行人性化的疏導和安置，而是等到這些攤位固定化或半固定化，小商販們采購了大量的裝備、物資、商品后，才加以突然襲擊驅趕，這時小商販們的對立情緒就大了。再如破損的市政服務設施沒有得到及時維護，造成群眾的傷亡事故，也易引發群眾對政府的不滿和對立情緒。這些都是管理部門沒有把問題處理在初始期和低成本狀態釀成的惡果。

　　三是管理技術的專業化與以塊為主、綜合性行政執法思路形成的矛盾。城市是人類創造的最復雜的人工與生態的復合系統。一方面，城市規模越大，現代化程度越高，城市管理部門專業化程度就會越細，不可避免地派生出眾多的專業管理法規和執法機構；另一方面，對現代城市進行有效管理，管理者需要非常強的綜合執法能力。但是，綜合執法部門往往專業技術支持儲備不足，執法主體的地位也不明確。由于這兩種功能在我國傳統的城市管理模式中并沒有協調一致，造成綜合執法部門負擔過重、專業部門閑得發慌的局面。

　　四是日益復雜的現代城市活動與政府效能低下的矛盾。首先表現在管理部門信息掌握不足，沒有能力診治“急病重癥”。其次，由于缺乏有效的激勵和評判機制，有些城管部門的管理人員對公共利益冷漠，對關系人民群眾生活質量、影響和諧城市建設的城市疾病整治無動于衷。第三，有些城管部門被利益集團“俘獲”。為什么一些城市管理部門對違法建筑缺乏有效管制？為什么“以罰代拆”越演越烈？因為以罰款了之，對違法者有利，對管理者亦有利可圖。在這樣一種機制作用下，城市管理往往難以代表公眾利益，而會跟著利益集團走。第四，政府管理滯后，成本過高。上述問題的長期存在，使人民群眾對政府的信任發生問題。城市管理需要通過政府的公信力和法規的強制力，來捍衛公眾利益的底線。如果政府失去公信力，法規失去強制力，許多公共政策措施都將難以推行。

　　鑒于此，全國許多大中城市目前都在開展城市管理新模式的探索。

　　二、信息技術為突破城市管理的困境提供了新的契機

　　城市管理新模式是以信息化為手段，集成政府各種管理資源和公共服務資源，在特定的社區網絡內，及時發現并綜合解決各類問題的一種管理機制。目前在北京市東城區、朝陽區和揚州、深圳等城市試行的主要是12319市政服務熱線和數字化城市管理系統。

　　12319熱線是一種低成本的現代化管理手段。只要市民電話能夠打得進，城管指揮中心能夠收發電子郵件，群眾的問題能夠得到反映，責任單位處理后能夠反饋處理結果，城市管理新模式的雛形就算形成了。

　　數字化城市管理系統是通過GIS、GPS、RS等信息管理新系統進行構建的。這個系統將城市地理空間精確劃分為以街道或居委會社區為基礎的單元網格，將城市管理對象按“部件”（指公共設施、交通設施等）和“事件”進行詳細分類，經過編碼、定位，將所有城市管理問題都在數字化的地圖上標明，落實到單元網格中。系統設立指揮中心和監督中心。在每一單元網格，都設立一名現場監督員。監督員在自己所轄領域內發現問題時，用“城管通”手機現場拍照，將情況（包括時間、地點和所發生的問題）迅速反映到監督中心，監督中心立案并將信息批轉到城管指揮中心。指揮中心確定責任單位到現場進行處理。處理完畢后，指揮中心批轉回待核查案卷，監督中心派出監督員現場核查，將核查結果傳回監督中心，最終結案。整個過程要在確定的時間內完成，否則相關單位將承擔相關責任，受到相應處罰。這樣，就實現了城市管理在空間和時間軸上的精確定位。

　　通過現代網絡系統來實施城市管理具有以下幾個明顯優勢：

　　一是有利于變粗放、低效管理為精準高效管理。數字化城市管理系統在事件的處理上，以塊（基層單位）為主，條條協助；在部件的處理上，以條為主，塊塊協同。兩者職責分明，無法推諉。在城市地理空間上責任到人，職責范圍定位準確。在時間上實行流程化管理，定人、定時、定量，記錄在案，無效返工，及時處分。

　　二是有利于變突擊式管理為經常性的、深入到每個角落細節的管理。實踐表明，運用數字化管理系統進行城市管理，“實時”發現和處理問題的能力大為提高，就像是“醫生”時時在關照“病人”，“在線”診斷“病情”，時刻在做“疾病”預防治療工作，有利于將影響城市健康運行的事故消滅在萌芽狀態。4小時內發現問題、12小時內處置問題，已成為城市管理新模式的通用行為規則。

　　三是有利于整合管理資源。新的管理模式能夠通過網絡化實現不同專業部門如市政、房產、綠化、交通、建筑、環保以及電力、熱力、供水等公共服務機構的管理資源在空間、時間上的整合，能夠通過在政府城管機構中設立監督中心和指揮中心進行雙線運行，使管理行為從傳統的一次性工作指令變為循環反復的檢查落實，從單向管理變成反饋追蹤。

　　四是有利于變政府城管部門的低效、遲鈍為高效、敏捷。12319服務熱線和數字化城市管理系統的聯動，實際上是一場城市管理的效能革命。只要有群眾電話舉報或者監督員報告，對于出現的問題，任何一個職能部門都推卸不了，草率不了。推行數字化城市管理后，專業部門的信息量一般增加9—12倍，及時消除了許多社會不和諧因素和城市管理的盲區。

　　五是創造了一種市民參與城市管理的機制。市民可以通過網絡系統直接向城管專業服務單位和綜合部門“分配任務”，督促其完成，從而將城市管理置于市民的監督之下。

　　三、城市管理模式創新應該注意的幾個問題

　　當前，各大中城市應將推廣12319服務熱線和數字化城市管理系統作為構建和諧社會的主要抓手。

　　要盡快設立與優化12319服務系統。12319服務熱線只需幾十萬元就可建立，是一種低成本的現代化管理手段，完全可以在兩年內實現全覆蓋。但是要使這條熱線真正高效運轉并不容易。一是一線接聽員的經驗要豐富，要有獨立判斷能力。二是處理程序要形成閉環管理，及時向舉報人反饋處理結果，取信于民。三是管理系統對群眾的呼聲，要能傳遞，有記錄，能對共性的問題處理公開登報評判。四是指揮分析小組要有豐富的經驗，判斷精確，指揮恰當。因此，12319管理系統需要對接聽人員進行技能培訓。例如，杭州市設立服務熱線時，就派遣城建系統和其他部門的后備干部為接線員，每人每天接聽回答35個問題作為定量指標，群眾滿意率達98%。幾個月下來，每個人都粗通了城市管理，了解了群眾呼聲，鍛煉了處理問題的能力。

　　要穩步推行和優化數字化管理系統。數字化管理將整個系統信息化、程序化，需要投入的資金比較多。發達省份應在五年內實現數字化城市管理的全覆蓋；中等發達的省份五年內應該完成1/3或1/2城市的試點工作；發展中的省份至少應在省會城市、大城市推廣。當前，建立和優化數字化城市管理系統，要注意解決以下幾個問題：

　　一是系統設計包含內容不可太多。初創時期的數字化城管系統如果把民政系統、治安系統、人口系統都同步納入，容易一下子就把整個系統壓垮，使這個系統成為失敗的或投資很昂貴的系統。

　　二是服務范圍、空間覆蓋面要逐步擴大。目前試點城市的數字化管理一般覆蓋的是已建成的城市區域，但城市管理混亂更嚴重的是城市邊緣地區。一個好的管理系統要能夠及時擴展，要能夠快速適應城市的發展變化，逐步覆蓋城市和城鄉結合部所有人群活動頻繁的區域。

　　三是器械裝備要適當。有些試點城市的管理系統配置了昂貴的大屏幕顯示設備，其實一臺廉價的投影儀就可以。市一級指揮中心裝備一臺大屏幕顯示器，區一級就沒有必要，只要能夠對信息進行傳遞、接收、處理就可以了。按節約型的原則來創建和實施新模式，新系統的投資和運行成本可以大大減少。

　　四是系統運作成果的獎罰要分明。對管理效能高的專業部門不獎，差的不罰，就會失信于民。實際上，通過系統自動生成的數據，可以非常清楚地了解各專業部門管理效能和服務態度的好壞。如果對差的不作相應的處理，市民參與監督的積極性就會逐漸喪失，整個系統的效用就會大打折扣。

　　五是系統管理內容中可以外包的業務要及時外包，以引入競爭機制，提高政府效率。實行數字化城市管理，能最大限度地實行城市管理事務的社會化營運、物業化管理和市民大眾的參與。系統的信息收集員隊伍沒有必要按事業單位來組建。管理指揮中心和反饋系統的工作人員也不必都是公務員編制，而應該建立獎罰分明、能進能出的制度，形成內部自我優化的機制。

　　數字化城市管理系統和12319服務熱線這兩個系統各有特點：數字化管理系統是政府主動發現問題，解決問題，屬于主動服務；而12319是被動的服務系統，群眾有呼聲，通過接線員接聽，分析記錄，專業部門處理了再向群眾反饋。數字化城市管理系統是政府內部的延伸服務系統，是內部解決問題的執行和自我反饋系統；12319主要是外部系統，是針對群眾生活中遇到的問題及時進行反饋的處理系統。數字化管理系統具有內部小反饋的自動處理機制；12319是個大反饋系統，可以通過人民群眾對處理結果滿意不滿意形成大反饋，并具有根據這個最廣泛的反饋來做出應答的機制。這兩個系統的功能需要整合和優化，但是不能相互替代。

　　數字化城市管理系統和12319服務熱線是一種新鮮事物，需要在不斷磨合中成熟。各級城市管理部門應在積極使用的同時，通過持續的研究、改進和完善，促進其健康發展。